добавено: 04.09.2014 г.

Автор: д-р Момчил Антов

Митническите контролни процедури обхващат всички условия и предпоставки, имащи отношение към разрешаването, осъществяването, приключването и документирането на извършваните от икономическите оператори (1) действия с внасяните, изнасяните или транзитираните от тях стоки. Като такива условия могат да се посочат: предприетите мерки за спазване на действащото митническо законодателство; правилното идентифициране на обмитяваните стоки и определяне на митническата им стойност; наличието на икономически условия за разрешаването на дадена процедура; пълнотата, истинността и достоверността на наличната и оформена в процеса на обмитяване документация; поведението и професионализма на митническите служители и т.н.

Различните видове контрол, в т.ч. и митническият, намират проявление и реализация на съдържанието си чрез своите форми (основни и конкретни). В теорията на контрола има различни становища относно съдържанието на неговите форми, но като цяло водещо е учението за наличието на три основни форми на контрол - предварителен, текущ и последващ. Като основен критерий за това разграничение се приема етапа (времето), в който се намират контролираните процеси или обекти и най-общо казано се визират състоянията на тяхната подготовка, протичане и завършване (2).

Последователното приложение на формите на контрол от своя страна представлява възможност за подобряване на обхватността на контролното правомощие, а от там и повишаване на неговата ефективност. Подобна организация се наблюдава и в митническия контрол, където проявните му форми са въплътени в цялостния контролен процес в законово определен ред (митническите процедури). Това позволява да се осигури плавно преминаване от една форма в друга, без да се натоварва контролната система с дублиращи се действия в отделните етапи на митническото производство.

Горепосочените три основни форми на контрол намират практическа реализация посредством една или няколко типични за тях конкретни форми, което се предопределя от обстоятелството, че те се прилагат в различни условия и по различен начин. Погледнато от позицията на митническия контрол, съществуват редица конкретни форми, сред които приоритетно проявление намират посочените в Таблица №1.

   Предварителният митнически контрол се развива преди реалните действия по вносно-износните операции, при подготовката на свързаните с тях процеси и създаването на подходящи условия за тяхното протичане. При него се установява законосъобразността и целесъобразността на дейностите, които предстои да бъдат осъществени. Целта е да се предотврати настъпването на недопустими отклонения в предстоящото им развитие с всички последствия от това, както за икономическите оператори, така и за митническата администрация и третите заинтересовани страни (3). Важна особеност на предварителният митнически контрол, е че насочва и улеснява контролните органи при реализацията на предвидените мерки в рамките на текущият и последващият контрол. Не на последно място той играе основна роля в репрезентативният подход при избор на обекти на контрол, тъй като на практика не е възможно 100%-во обхващане на презграничният стоков трафик.

От гледна точка на системата за митнически контрол целта на предварителната му форма е да се установи съответствието между съществуващите обстоятелства и предстоящата за реализиране митническа контролна процедура, като акцентът е върху превантивността при нейното осъществяване. Задължение на отделните ръководители на звена от митническата администрация е да осъществяват предварителен контрол, проучвайки предварително всички условия, в които ще се развие дадена дейност, касаеща звеното им. Въз основа на събраната информация те дават акт на съгласие (разрешение) или предписание за извършване на определени контролни действия от страна на подчинените им митнически служители или предоставят възможност на икономическите оператори да реализират желаната от тях митническа процедура. Подобни предварителни проверки могат да бъдат осъществявани и от всички останали служители на митническата администрация, които са натоварени пряко с контролна или отчетна дейност. По този начин се цели предотвратяването на нарушения или отклонения от желаното развитие и свързаното с тях непостигане на поставените пред митническите органи цели и задачи.

Подаването на обобщени декларации за въвеждане (ОДВ) и напускане (ОДН) на стоки на и от митническата територия на ЕС има пряко отношение към предприеманите от Общността мерки за сигурност и безопасност и управление на свързаните с тези движения рискове. С измененията на Регламент (ЕИО) № 2913/92 г. на Съвета (4) и Регламент (ЕИО) № 2454/93 г. на Комисията (5), които се прилагат от 01.01.2011 г., се изисква в определени срокове икономическите оператори задължително да подават по електронен път обобщена информация преди пристигането на стоките на митническата територия на Общността или преди натоварването на превозните средства за износ за трети страни. В обобщените декларации се съдържат данни за: държавата и мястото на товарене; държавата и място на разтоварване; маршрута; начин на плащане на транспортните разходи; товародателя и товарополучателя (конкретни данни за име на фирмата, адрес, пощенски код, държава и EORI номер, при регистрация в ЕС); митнически тарифен код, тегло и брой колети на стоката. Тези данни са необходими за извършване на анализ на риска за правилното осъществяване на митническия контрол за целите на сигурността и безопасността.

Така въведеното предварително уведомяване посредством ОДВ и ОДН е основа за формиране на критично контролно поведение на митническите власти, които въз основа на получените данни и информация могат да дефинират вида и обхвата на необходимите документални и материални проверки върху внасяните или изнасяните стоки, транспортните средства и придружаващите ги документи. На практика става дума за конкретно проявление на т. нар. "анализ на риска", при който определени операции или обекти на контрол се подлагат на анализ относно вероятността в развитието им да настъпят нежелани отклонения.

С оглед улесняване на търговията с трети страни в Европейското митническо законодателство са визирани редица възможности за облекчаване и опростяване на митническите формалности. Тези възможности намират реализация в т.нар. "опростени процедури", които представляват облекчения при декларирането, заплащането на дължимите митни сборове и изпълнението на други митнически формалности. Търговците, които желаят да се възползват от горепосочените опростени процедури, следва да получат специално разрешение от контролните органи и по този начин да си гарантират един значително по-ускорен процес на митническо оформяне. Доверието на митническите органи се изгражда чрез извършване на предварителни проверки на търговците преди издаване на разрешения за ползване на опростени процедури. От тук нататък то се подържа посредством периодични текущи и последващи проверки (одити). Разрешението за дадена опростена процедура се дава на декларатора и остава да действа само при условие, че е възможно да се гарантира ефективен контрол за спазване на разпоредбите на митническото законодателство за конкретните стоки.

Специфичен случай за прилагането на опростени процедури са действията на лицата, придобили статут на Одобрен икономически оператор (Authorized Economic Operator, AEO). Те получават облекчения и преференциално третиране при изпълнението на процедури под митнически контрол на територията на Общността, тъй като покриват определени критерии за коректност и сигурност при взаимоотношенията си с митническите власти в рамките на целия ЕС. Посредством статута на АЕО се създават предпоставки за предсказуемост в действията на одобрените за целта икономически оператори, а от там свеждане на митническите формалности спрямо тях до един обективен минимум. Преди да се подаде искане за статут АЕО е желателно икономическите оператори да си направят самооценка, посредством която да определят своите възможности за покриване на изискванията за получаване на статута и да предоставят допълнителна информация за себе си на митническата администрация (относно характера и обемите на осъществяваните дейности, вътрешната организационна структура, състоянието на информационните системи и канали във фирмата и други).

Текущият контрол е в конкретна връзка с извършваните операции, като осъществяването му съвпада по време с прилагането на дадена митническа процедура. Липсата на темпорален разрив между времето на функциониране на обекта и субекта на контрол води до своевременност при установяването на настъпили неблагоприятни явления (нарушения, слабости, недостатъци и т.н.). Текущата форма на вътрешния контрол намира най-ярко проявление в информационната система на митниците (БИМИС), където в случай на отклонение от нормата на определена процедура, на който и да е етап от нейното развитие, системата спира и не допуска завършването й (налице е т. нар. "автоматизиран" контрол).

В рамките на текущия митнически контрол приоритетно проявление намират материалните (фактически) проверки на стоките и превозните средства и документалните проверки (6), които имат за цел установяване достоверността, пълнотата и точността на информацията в съпровождащите ги документи.

Материалните (фактически) проверки имат за основна цел точното идентифициране на търгуваните стоки, целостта на товарното помещение на превозното средство, наличието и истинността на поставените митнически пломби за обезпечаване на митническият надзор и т.н. Въз основа на получената от тези проверки информация митническите органи преценяват какви по-нататъшни контролни действия да бъдат предприети спрямо контролираните обекти. Те позволяват да се изследва възможността за достъп до стоките и извършването на нерегламентирани действия с тях (контрабанда или подмяна с други стоки) от страна на търговеца, превозвача или други лица.

Контролните действия върху внасяните, изнасяни или транзитирани стоки е свързано с извършването на документални проверки на редица търговски, транспортни, митнически и други документи (7). Митническите контролни органи изследват многостранно техните характеристики, за да могат да определят точно митническата стойност, тарифния номер, произхода на стоките, съответстващите за тях тарифни и нетарифни мерки и други обстоятелства, а когато е необходимо и възникващото публично вземане (мита, такси, акцизи, ДДС). Фактическата реализация на документалната проверка във времето и пространството е въпрос на оперативна целесъобразност, т.е. митническите органи могат сами да избират какво и в каква степен да проверят, стига с това да се постигат целите на съответната контролна процедура.

Документалните и материалните проверки могат да се разглеждат като зона на висок риск за митническият контролен процес, тъй като извършването им до голяма степен е подвластно на субективната преценка на митническите служители. Значението им за правилното идентифициране на стоките и свързаните с него последващи митнически процедури обуславя необходимостта от включването им като един от основните обекти в обхвата на функциониращата система за вътрешен контрол в митническата администрация.

Съгласно изискванията на ЕС един от основните критерии за оптимизиране на външнотърговските дейности и подобряване работата на митническите администрации е намаляване времето за обработка на товарите (както на граница, така и във вътрешността). Това в определена степен влиза в противоречие с принципите на текущият контрол и затова следва да се използват допълнителни методи и техники, които да окажат положително влияние върху крайния резултат от митническата контролна дейност. Такива например са вече споменатият при предварителния контрол "анализ на риска" и използването на съвременни технически средства за контрол. През последните години в митническата контролна дейност все по интензивно навлизат и достиженията на IT индустрията, което позволява организирането и реализирането на конкретни форми на дистанционен контрол.

Дистанционният контрол към момента намира проявление при реализацията на опростената процедура "Оформяне на място", при която стоките се поставят под съответния митнически режим в производствените или складови помещения на заинтересованото лице или на друго място, определено или одобрено от митническите органи, но намиращо се извън територията на митническото учреждение. За всяко пристигане на стоки се изготвя специално съобщение, което се изпраща по електронен път към компетентното митническо учреждение за поставяне на стоките под режим. Вписването на стоките в материалната отчетност на оператора има правна сила на разрешение за тяхното вдигане. Основно изискване е стоките да бъдат описани и обозначени по начин, позволяващ еднозначното им идентифициране и тарифно класиране. Посредством осигуреният онлайн достъп до счетоводната и складова отчетност на титуляра на разрешението за тази опростена процедура, митническите контролни органи могат дистанционно да следят постъпващите и излизащи стокови потоци, а от тук да свеждат и остатъчните наличности по отделни видове стоки.

Подобни форми на дистанционен контрол има организирани и при администрирането на акцизите и най-вече при движението на акцизни стоки под условията на режим "Отложено плащане на акциз".

Последващият контрол има констативен характер, тъй като негов обект са вече извършени операции и са налице резултатите от тях. Редица автори смятат, че традиционният последващ контрол не е адекватен на настоящите потребности, тъй като контролът трябва да бъде ориентиран към бъдещето, в съответствие с това, което е желано, а не към определени случаи от миналото (8). Въпреки това посредством тази форма митническият контрол дава увереност, че извършените външнотърговски операции са протекли законосъобразно, а документирането им е пълно и достоверно.

Съобразно разпоредбите на чл. 78 от Митническият кодекс на Общността митническите органи имат право след вдигане на стоките с цел установяване истинността на данните от Единният административен документ, да извършват последващ контрол на счетоводната отчетност, на търговските и превозни документи и данни за вносните или износните операции с декларираните стоки, включително и на последващите търговски операции с тях. Този контрол се извършва на място в помещенията на декларатора и при всяко лице, свързано пряко или косвено с горепосочените операции или притежаващо тези документи и данни за професионални цели. Митническите органи имат право да извършват и последваща фактическа проверка на стоките, ако те все още не са реализирани и могат да бъдат представени. Когато последващият контрол на митническата декларация и на придружаващите я документи или на самите стоки установи, че разпоредбите, отнасящи се до съответния митнически режим, са били приложени на основата на неверни или непълни данни, митническите органи вземат необходимите мерки да уредят ситуацията, като отчитат новите данни, с които разполагат. Извършените корекции въз основа на новите обстоятелства не изключват възможността за налагане на административно-наказателни санкции на лицата, допуснали или реализирали несъответствията.

Последващ контрол се осъществява и въз основа на изграденото сътрудничество между Агенция "Митници" с чуждестранни митнически администрации с цел последваща проверка на документи, свързани с двустранния стокообмен. Повод за неговото прилагане са възникнали съмнения от страна на митническите органи относно достоверността и истинността на представените от икономическите оператори търговски, транспортни или митнически документи, оформени в страната на износа. В подобни случаи приемащата митническа администрация има възможност за изпращане на документите обратно към обработилите износа митнически органи с цел съпоставка и потвърждаване на верността им. При констатирани несъответствия и разминавания в данните митническите органи и от двете страни предприемат мерки с цел тяхното изясняване и стриктно прилагане на предвидените митнически процедури за съответната външнотърговска операция и евентуалното ангажиране на административно-наказателна отговорност на виновните лица. Проявна форма на последващ контрол са и извършваните одити (мониторинги) спрямо титулярите на сертификати АЕО за статут на "Одобрен икономически оператор" с оглед удостоверяване постоянното съответствие на дейността им с предвидените критерии за издаване на сертификата. Преразглеждането на условията и критериите е особено наложително при настъпването на промени в законодателството на Общността и на страните членки, регламентиращо дейността на одобрените икономически оператори, както и когато са налице достатъчно основания митническите органи да счетат, че те не покриват изискванията на издаденият им сертификат АЕО. При констатирани отклонения от очакваното състояние, митническите власти следва да пристъпят към прекратяване валидността на сертификата до отстраняването им и в краен случай до неговата пълна отмяна. Въпреки всичко този вид мониторинг може да доведе и до по-добро разбиране на бизнеса за статута АЕО, включително и да е причина митническите власти да препоръчат на АЕО по-добър и по-ефективен начин за използване на митническите процедури или митническите правила като цяло.

Провежданите одити на одобрените икономически оператори имат периодичен характер и представляват предварително планирана дейност от страна на митническите органи. Всички предвидени мерки за контрол, като проверки на документи, физически проверки на стоки, складови и офис помещения и т.н., които ще бъдат извършвани от митническите органи, трябва да бъдат планирани и описани в плана за одит.

Дейностите, осъществявани в рамките на разгледаните основни и конкретни форми на контрол, могат да бъдат както от документален, така и от фактически характер, като при съчетаването им се постига максимално обхващане на обективната действителност в митническия контролен процес. Посредством тяхното прилагане се подобрява резултатността на контролното правомощие, като дадено отклонение от правната рамка дори и да не бъде предотвратено, то поне може да бъде прекъснато или да бъде разкрита схемата, по която се е развило. Връзката между основните форми на митническият контрол и съответстващите им конкретни форми гарантира ефективността му и ако някоя от тях бъде подценена или неправилно прилагана, то може да се каже, че е компрометирана и възможността му да постига целите си. Въпреки това основно място трябва да заема предварителният контрол, който със своята превантивност до известна степен предопределя необходимостта от проявление, обхвата и начина на реализация на другите две форми.

--------

1. Икономически оператор - лице или организация установени в държава членка на ЕС и участващи в дейности обхванати от митническото законодателство.
2. Вж. ДИНЕВ, Михаил. Контрол в социалното управление. Тракия-М, София, 1999, 72 с.
3. Под "трети заинтересовани страни" се има предвид потребителите, производителите и търговците на стоките, обект на съответните митнически процедури.
4. Регламент (ЕИО) №2913/92 относно създаване на Митнически кодекс на Общността // OJ L 302, 19.10.1992
5. Регламент на съвета (ЕО) №2454/93 за прилагане на Митническият кодекс на Общността / OB L 253, 11.10.1993 г.
6. Тези конкретни форми на митническият контрол могат да бъдат наблюдавани не само при текущият, но и при предварителния и последващия контрол.
7. Предложените категории документи са разгледани подробно в Сборника Митническа документация, ТОМЕВА, Милка. ПЕТКОВА, Зорница, АНТОВ, Момчил. София, Делова седмица консулт, 2006.
8. Вж. ДИНЕВ, Димитър. Модерният вътрешен контрол. София, DDC, 2002. 6 с.